《世界经济》2023年第1期|财政投入、激励相容与中国疾病防控体制改革

作者：杜创，中国社会科学院经济研究所

刊期：《世界经济》2023年第1期

原标题：财政投入、激励相容与中国疾病防控体制改革

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新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情引发了公众和学术界对中国疾病防控（以下简称疾控）体制的关注。本刊在2023年第1期推出杜创撰写的《财政投入、激励相容与中国疾病防控体制改革》，从经济学角度分析1949年以来中国疾控体制演变中的一般性问题。一是疾控等公共卫生部门的财政投入机制经历了怎样的演变?如何激励医疗机构承担疾控等公共卫生服务?二是在服务体系方面，从中央到地方如何设置专业疾控机构?疾控与卫生监督职能应分开还是统一行使?疾控在整体医疗卫生体系中应处于何种地位?三是疾控管理体制应选择属地管理还是垂直管理?

该文运用经济学的激励理论（委托代理理论），建立理论框架系统回答上述问题，从整体上分析了自1949年以来中国疾控体制的变迁和未来改革趋势。论证过程同时表明，上述问题具有相互关联性，仅回答其中一个问题，分析将不全面透彻。该文理论框架的起点是疾控中的多任务平衡，即平衡疾控和经济发展、疾控和卫生监督、传统传染病和新发传染病及慢病防控、医疗服务和预防等4组任务。从多任务平衡出发，该理论框架整合了财政体制、激励相容、制度变迁3个关键词，概括出以下4个要点。

首先，疾控体制包括管理体制、服务体系及运行机制3个层次和6项制度要素。绩优的疾控体制可视作多任务激励系统，其内部制度要素协调互补，激励相容，由此可能形成两种最优模式：一是疾控体制模式A（见下表1），特点是以属地管理为主、中央层面无专业疾控机构、疾控与卫生监督机构合一、公共卫生导向的医疗卫生体系、专业疾控机构弱激励及医疗机构弱激励；二是疾控体制模式B（见下表1），特点是以垂直管理为主、中央层面设专业疾控机构、疾控与卫生监督机构分设、兼顾个性化与公共卫生的医疗卫生体系、专业疾控机构强激励及医疗机构强激励。

其次，作为激励系统，疾控体制最优模式选择(A或B模式)受财政体制、疾病谱、技术条件、人口流动性等一系列外部条件的影响。模式A更适合的外部条件包括财政汲取能力强，财政包揽社会事业；疾病谱以急性、传统传染病为主；信息化水平较低及人口流动性低。模式B更适合的外部条件则包括财政汲取能力弱，中央财政收入占国家财政收入比重较高；疾病谱以慢性、非传染性疾病为主，新发传染病可构成重大公共卫生事件；信息化水平较高(社会数字化、网络化)及人口流动性高。

再次，疾控体制变迁可视作在财政体制等外部条件影响下的激励系统演化过程。当财政体制等外部条件改变达到一定程度时，疾控体制内部要素随之发生协同变化（改革），从计划经济时期的激励系统最终转变为一个适应市场经济的新激励系统。

最后，外部环境变化引起激励系统协同变动并不意味着一次性完成，改革往往是渐进性的。疾控体制改革从与财政体制关系最密切的制度要素开始，在激励相容和协调互补原则下不断引发其他制度要素改革，具体表现为从运行机制→服务体系+运行机制→管理体制+服务体系+运行机制的三阶段渐进式路径改革。

该文基于1949年以来中国疾控体制演变的经验资料验证了上述理论框架的结论。首先，计划经济时期以防疫站为核心的疾控体制具有模式A的特征，当时的外部环境条件亦与模式A对应，因此当时的疾控体制具有历史合理性，是适合当时条件的最优解。其次，改革开放以来，中国外部环境条件已发生重大变化，更符合模式B，计划经济时期的疾控体制模式不再适合，改革不可避免。再次，20世纪80年代以来的中国疾控体制改革历程符合上述渐进式改革的三阶段特征。最后，未来疾控体制的改革趋势应以管理体制为重点带动全面改革，即从疾控的属地管理体制走向垂直管理，并提高财政补偿中的激励强度。

本文主要创新在于为分析中国疾控体制和其改革提供了新视角。现有关于疾控体制的分析大多出自公共卫生和社会学等领域，经济学分析较少，系统性分析更少。该文从经济学的激励理论出发，着重分析疾控体制相关的激励机制问题，尤其是基于激励系统概念的理论框架表明，管理体制、服务体系、财政补偿机制等问题是相互关联的，有必要统一分析。在方法创新的基础上，该文还建立理论框架分析中国疾控体制改革，提出了一系列新观点，对疾控体制演变历程和未来发展趋势提出了新认识。

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